【摘要】 实行律师代理申诉制度，是依法治国重大战略决策的重要内容之一，是以“诉访分离”为主要内容的涉法涉诉信访工作改革的重要举措，对于促进司法公正，保障当事人依法行使申诉权利，落实终审和诉讼终结制度有着重要的现实意义。笔者通过分析律师代理申诉制度的历史沿革、司法现状和实务中存在的问题，浅议新常态下律师代理申诉制度完善。
【关键字】律师代理 申诉范围 法律援助 代理权限
律师代理申诉制度是指申诉人根据法律规定，对已经发生法律效力的裁判、决定不服，委托律师在授权范围内以申诉人的名义，代为申诉或者申请再审的制度。党的十八届四中全会《决定》中提出“加强人权司法保障”时指出：“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助的范围。”如何构建切实可行的律师代理申诉制度是依法治国大背景下的光荣使命和重要挑战。
一、律师代理申诉制度的历史沿革
2012年中央部署涉法涉诉信访工作改革以来，各界对律师代理申诉的认识逐步一致，实践步伐不断加快。不少地方法院、检察院、司法行政机关、律师协会等分别或联合对律师代理申诉作出了明确的规定。最高人民法院、最高人民检察院在推进涉法涉诉信访工作改革的过程中制定的有关司法解释、司法文件，也明确了律师代理申诉问题。2014年10月最高人民检察院于修订出台的《人民检察院复查刑事申诉案件规定》规定是否委托律师代理申诉是立案时必须审查的内容之一。特别是2015年6月8日，中央政法委制定了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度》﹙试行﹚明确提出了律师代理申诉制度。同年6月29日中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》，提出了探索法律援助律师参与申诉案件代理制度。这些规范性意见和律师代理申诉的有益实践为全面建立律师代理申诉制度奠定了扎实的基础。
二、律师代理申诉制度的现状
当前，律师代理申诉案件在律师代理业务中所占的比例仍然较小，据不完全统计，占比不超过1%。原因主要有：一是大多数申诉人不了解申诉权的特征，将申诉混同于信访，将申诉权混同于诉讼权，不愿意花钱请律师。二是在目前申诉案件的办理模式下，律师代理申诉案件所能发挥的作用十分有限，代理费相对诉讼代理要少，呈现周期长、收益小的情况，涉及利益广，代理的积极性也普遍不高。三是律师代理申诉还不是一种独立的法律制度，法律的供给和保障不足，也是制约律师代理申诉的重要原因。当然，在代理申诉的实践活动中也出现了一些害群之马，通过非正常的途径和方法去“代理申诉”，获取不正当利益，扰乱了社会秩序，破坏了我国宪法和诉讼法规定的基本的申诉制度。如何统一认识，制定配套制度，搭建科学平台，是律师代理申诉制度落地生根的关键。
三、律师代理申诉制度存在的问题
（一）律师代理申诉制度的法律地位不明确。贯彻律师代理申诉制度，应首先从立法上解决其法律地位问题。一是需要通过立法解决律师代理申诉制度的法律属性，确立其特殊法律地位，包括申诉代理制度的正当性和律师代理的唯一性。根据现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》委托代理的规定，可以被委托为诉讼代理人的，或者说可以接受委托代为诉讼的人并非只有律师，其他诸如基层法律服务工作者、当事人的近亲属或者工作人员、当事人所在社区或单位以及有关社会团体推荐的公民都可以接受代理。根据《刑事诉讼法》规定，刑事被害人委托诉讼代理人执行《民事诉讼法》规定；刑事被告人委托辩护人，既可以委托律师担任辩护人，也可以委托人民团体或者犯罪嫌疑人、被告人所在单位推荐的人，还可以委托犯罪嫌疑人、被告人的监护人、亲友等。申诉案件实行代理申诉制度，且必须委托律师代理申诉，尚无法律上的明确规定。
（二）律师代理申诉的程序不明确。包括律师接受委托的程序、律师对申诉材料的审查、受案司法机关的审查程序等。如申诉或申请再审受案审查，三大诉讼法均规定申诉或者申请再审符合法定情形的，应当重新审理；不符合法定情形的，应当说服申诉人或者申请再审人撤回申诉或申请，对仍然坚持的，应书面通知驳回。而对于审查采取何种形式或程序，是否需要公开没有规定。鉴于申诉或申请再审案件的特殊性，笔者认为应当设立审查公开程序（或公开听证），通过公开审查、合议，进入或者不进入再审都应当以公开宣告裁定的形式作出，这样做有利于息诉罢访。
（三）律师代理申诉的权限不明确。律师代理申诉，主要基于申诉人的委托授权，但又不完全是申诉人的个人律师。因此，对于律师与申诉人之间因代理申诉业务产生的权利义务关系，不能完全照搬普通诉讼代理的规定或做法，应当有所区别，这需要从立法的层面加以解决。再如，按照《刑事诉讼法》第38条规定“辩护律师自人民检察院对案件审查起诉之日起，可以查阅、摘抄、复制本案的案卷材料”。当案件发生法律效力之时即意味着律师代理权限的终结，提起申诉是新的再诉，特别是当案件尚未进人再审程序之前的这段时间，新受委托的律师是否可以继续沿用《刑事诉讼法》第38条规定的权利，认识和做法很不统一。据了解绝大多数司法机关不准许申诉人或者包括律师在内的申诉代理人查阅、摘抄、复制原案件有关材料。据有关报道，聂树斌案等在申诉中就遇到过这个问题，确实需要从立法上予以明确规范。
（四）律师代理申诉制度的经费保障不足。代理申诉所付出的劳动非同一般诉讼，所耗费的资源也相对较多，经费保障只能加强不能削弱。从司法实务看，法律援助费用一般采取定案包干的办法，由于包干费用太低，如有的案件仅仅几百元援助代理费，从而影响了律师及其他诉讼代理人对援助代理的积极性。
四、完善律师代理申诉制度的建议
（一）加快完善律师代理申诉制度的法律规定。一是细化《律师法》的相关规定，进一步明确律师代理申诉的权利和义务。2013年1月1日修正实施的《律师法》在第二十八条律师业务内容中第四项规定“接受委托，代理各类诉讼案件的申诉”。该条文仅从律师业务范围的角度明确了律师代理各类申诉的权利，未强调律师作为法律职业共同体应当承担的社会责任和义务。律师代理司法申诉制比较成熟后，应当及时在《律师法》中作相关补充。二是明确代理申诉范围。根据申诉的属性和特征，建议律师代理申诉案件的范围主要是：不服人民法院作出的生效刑事裁判，向人民法院、人民检察院提出的申诉；不服人民法院经再审作出的生效民事、行政裁判、调解书，向人民法院、人民检察院提出的申诉；不服人民检察院诉讼终结的刑事处理决定提出的申诉，但是刑事被害人、被不起诉人不服人民检察院不起诉决定自收到决定书后7日以内提出的申诉除外；其他对司法机关作出的终局性裁判、决定不服的申诉。三是完善三大诉讼法与法律援助法律关于律师代理申诉相关内容，并形成有机对应和衔接。明确申诉的种类、期限，规定司法机关与律师之间的权利义务关系、职责分工及效力问题等。由于律师代理申诉的对象是司法机关作出的发生法律效力的裁判、决定，有诉讼性、司法性特点，国务院制定的《法律援助条例》难以对司法机关活动加以规范，应当在深入调查研究和充分实践基础上抓紧上升为全国人大常委会制定的国家的法律。目前可先根据中央的部署，通过司法解释规定律师代理申诉的相关原则、制度、程序和方式，为完善法律创造条件。
（二）明确律师代理申诉法律地位和具体程序。要明确申诉案件实行代理申诉制度，且必须委托律师代理申诉，但是这些尚无法律上的明确规定，因此，需要明确该制度的法律定位和属性，以区别于普通诉讼代理。建议坚持四大原则：一是法治原则。逐步建立律师代理申诉”实质就是严格依法规范申诉活动，违反法律规定和法定程序滥用申诉权利造成严重后果的，应当承担相应的法律责任。二是自愿委托原则。申诉是法律赋予当事人的一项救济性诉讼权利，当事人享有依法自主处分的权利。三是审查前置原则。必须从必要性和可行性出发严格把握好律师代理申诉的范围、条件，实行律师代理申诉的审查前置原则，实现审查与代理的适当分离。即凡是当事人自愿委托律师代理申诉的案件，应当由法律规定的专门机构，如当前由司法行政机关管理的法律援助中心先予以审查。四是有限代理原则。《决定》所指的律师代理申诉与普通的诉讼代理活动有着显著的区别，具有不同的权利和义务。代理次数以一次为原则，申诉的非诉讼权利性质和律师代理申诉体现的法律援助属性决定了律师代理申诉以一次代理为原则，仍无法息访的不再提供援助律师代理。代理权限相对诉讼代理而言更有限。申诉不是一种完整意义上的诉权，不必然引起司法机关对原生效裁判、决定的复查和再审，律师代理申诉的职责主要是为当事人草拟申诉书和整理相关证据材料，及时送交有管辖权的司法机关，并通过与司法机关的沟通形成案件处理的有效建议，协助司法机关做好释法说理、矛盾化解工作等，主要限于程序和法律指导意义上的权限，与一审、二审、再审程序中的代理权相比是有限的。当然，随着律师代理申诉制度的完善，代理申诉律师的调查权、阅卷权、会见权等在法律上也应当有所规定。代理期限从接受申诉到司法机关对申诉作出终结性的复查、审查决定为止。无论律师代理的申诉案件最终是否引起了司法机关对原案的再审程序，在司法机关作出终结性的复查、审查决定后，代理申诉就告结束。如果案件进入再审程序，是否继续由该律师代理或者辩护，取决于当事人的意愿。
﹙三﹚建立法律援助律师信息库。应当把律师代理申诉作为法律援助制度的重要内容，明确是全体律师应当承担的社会责任和法定义务。实行律师担任申诉案件的资格登记制度，保证每一个律师特别是新进律师都能够有从事申诉案件代理的经历，保证有资格代理申诉案件的律师每年完成一定数量的任务才能通过律师执业证的年检。代理申诉的法律援助律师应具备以下资格审查条件：政治素质高，具有一定的政策理论水平，具有较强的社会责任感；职业素养高，恪守职业道德、职业纪律，执业过程中没有受过行政处罚和纪律处分；业务素质高，具有五年以上执业经历（县区可适当放宽），具有扎实法学理论功底和法律事务能力。当前，应当将一些政治坚定、公道正派，具有较强的业务能力和社会责任感，热心法律援助事业，善于做群众工作的有资质的党员律师、优秀律师挑选出来，建立法律援助律师信息库，通过动态化管理，提供更高效、优质的服务。
﹙四﹚建立法律援助律师代理申诉工作站。现阶段，检察机关可依托检察事务管理中心，法院可以依托司法行政机关派驻到法院的法律援助工作站，建立法律援助律师代理申诉值班室，选派法律援助律师信息库内的律师到工作站定期值班；同时明确法律援助律师的工作职责、程序、纪律以及司法机关的工作任务。明确自愿平等、依法据理、实事求是、无偿法律援助等工作原则；明确现场接谈申诉人、评析申诉案件、做好释法劝导、提出处理建议、帮助申请司法救助、参与公开听证等工作步骤。司法机关的工作任务主要是提供必要的场地和设施，加强安全防范，保障律师人身安全；对律师阅卷、咨询了解案情等合理要求提供支持；对律师提出的处理意见认真研究，及时反馈；对确有错误的生效裁判、决定，及时启动纠错程序。
(五）建立律师代理申诉制度的经费保障。律师代理申诉耗费的资源相对较多，要充分保障其经费，建议：一是适当提高律师代理申诉的收费标准。要根据申诉案件难易程度、代理时限等确定合理的收费标准。二是加大对代理申诉法律援助费用的投入，对于法律援助性质的申诉代理可考虑采取弹性费用保障办法，即对代理申诉情况成本进行综合评估后决定相应的国家财政给予律师的补助。同时要创新法律援助费用付费形式，政府可以采取购买法律服务的方式。三是学习借鉴德国民事诉讼中“全额费用转移规则”。即败诉方需要承担另一方当事人的律师费用，但当事人与律师约定较高报酬的，高于法定标准部分的费用将不予转移。对于法律援助律师， 如果受援的当事人败诉，则律师代理费用由国库支付；如果受援的当事人胜诉，则对方当事人承担律师代理费用，受援方律师有权以正常标准收费。四是建议将申诉案件的代理二分段收费模式：第一阶段为严格意义上的律师代理申诉即申诉案件的提起、受理、审查，除自愿聘请律师外，在申诉人同意的前提下统一按照律师代理涉法涉诉信访案件的要求，由法律援助律师代理申诉，财政统一支付费用，不向申诉人收取代理费；第二阶段为诉讼意义上的律师代理即从司法机关决定启动再审或纠错程序时开始直至案件办结，当事人按照原有的诉讼代理模式委托律师代理申诉，确有经济困难的可以申请法律援助。
结束语
对申诉实行律师代理，对于纠正裁判错误、实现当事人权利救济、减少再审程序的滥用，实现诉访分离，将产生十分积极的意义，是破解“申诉难”，维护申诉人合法权益的必要之策、可行之法。政法、立法、司法、信访、司法行政、律所和律协等多机关或部门，构建起工作协调联动机制，要加大制度研究和实务应对，实现律师代理申诉制度的法制化。（陈运刚 张凤艳）
【参考文献】
1.乔方，《对律师代理申诉制度的研究和思考》，华律网，2015年07月15日；
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3.栾少湖《对律师代理申诉制度的研究和思考》，找法网，2015年11月12日；
4.亓宗宝《律师代理申诉制度》，人民法院报， 2015年11月12日版
