随着我国经济、社会的不断发展，人们对物质、文化、生活水平要求也不断越高，社会生活领域内的问题也相继凸显。环境污染事件，食品、药品安全事件，楼市崩盘引发群体性突发事件，重大安全生产事故以及各类群体性突发事件等等呈现出明显的上趋势。从前几年的四川雅安事件、贵州的瓮安事件、三聚氰胺毒奶粉事件等再到近几年的昆山工厂爆炸、天津港瑞海公司仓库爆炸事故等，从中我们不难发现群体性突发事件影响范围之大，处理之难，原因之复杂。稍有处理不当便可危及社会稳定，影响人民群众的切身利益。因此，本文在现有研究的基础上，重新对群体性突发事件加以考量，希望对问题的解决有一定的帮助。
一、群体性突发事件的内涵
近些年来，国内群体性突发事件急速增加，虽然有关政府及部门作出了积极应对，但从事件的处置效果来看，仍然存在着诸多不如意之处，缺乏行之有效的彻底解决之法。要合理、有效化解群体性突发事件，首先要明确其基本涵义。
（一）群体性突发事件的含义
所谓的公共突发事件是指突然发生造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处理措施予以应对的灾难、灾害与事件。而群体性突发事件，就是指突然发生的，由多人参与，以满足某种需要为目的，使用扩大事态、加剧冲突、滥施暴力等手段，扰乱、破坏或直接威胁社会秩序，危害公共安全，应予立即处置的群体性事件。从理论上来讲群体性突发事件一般具有以下几个方面的特征:主体的群体性;主观方面的目的性;客观方面的危害性;事件发生的突然性;事件原因的复杂性。
（二）具体分类
从具体表现形式来看，突发公共事件大体包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四种。群体性突发事件归类于第四种。国际上通行的分类方法有两种，一种是将群体性突发事件分为“外在风险”型和“内在风险”型。处理难度上外在风险型通常要小于内在风险型；另一种是将群体性突发事件划分为“分歧型危机”和“一致性危机”，处理难度上后一种危机要大于前一种。目前，国内学术界对群体性突发事件的分类方法则相对较多，基于发生机理的不同将其分为人民内部矛盾引起的群体性突发事件、境外组织煽动的群体性突发事件以及国际冲突在国内所引起的群体性突发事件三类。根据时间发展先后将其分为解放之前的、改革开放以前的及改革开放以后的三类群体性突发事件。但笔者从化解群体性突发事件的角度而言认为应当分为四类即有组织有直接利益诉求的群体性突发事件、有组织无直接利益诉求的群体性突发事件、无组织有直接利益诉求的群体性突发事件和无组织无直接利益诉求的群体性突发事件。
（三）基本特点
从近年来的媒体报道中，我们不难发现群体性突发事件有与日俱增之势，并呈现出诸多特点。总体而言，群体性突发事件具有突发性、复杂性、破坏性及负面影响大持续时间长等特点。一是突发性；我们对于群体性突发事件是否发生、什么时间、什么地点、多大范围、危害程度多大等均无法准确预知。二是复杂性；群体性突发事件的成因十分复杂，有的基于一个原因，有的则多个原因共同作用，还有个别事件系多个原因相互作用而产生。三是破坏性；从群体性突发事件的后果来看，要么带来一定的人员伤亡、财产损失，要么对社会大众心理造成冲击，要么扰乱社会正常生产生活秩序等。四是事件负面效应持续时间长，控制难度大等。比如新疆打砸抢事件等。
二、导致群体性突发事件处置难的原因分析
（一）相关法律法规规定还不够健全
从现有法律中有关群体性突发事件的规定十分分散，规定内容也很不全面，不利于对政府应急权力的制约，不利于公民权益的维护。首先，宪法作为国家的根本大法，是公民权益保障的基础。而我国宪法中并没有公民权利保留的明确规定。在《宪法》第51条中，又规定了公民权利的行使不得损害国家的利益。宪法层面上对公民权利保留的规定不够科学。其次，虽然《中华人民共和国突发事件应对法》已于2007年11月1日起施行，但从应对实践来看，还缺少具体的地方立法。再次，缺少有效的监督制约机制，《中华人民共和国突发事件应对法》中仅规定了权力机关的监督，没有赋予司法机关、社会组织、公民、大众传媒以应有的合法监督权，这势必难以形成保障公民权益的有效屏障。第四，《中华人民共和国突发事件应对法》中并没有规定群体性突发事件治理的操作程序，实践中，多是从其他类似的法律中查找到相关规定。
（二）各级政府处置应对还不够给力
群体性突发事件的治理主体是政府，从现有政府处置突发事件的惯常手法上看，多地政府通过建立群体性突发事件的应急预案，分类、分步骤、多部门分工协作地应对事件。但是因群体性突发事件存在多种多样的诱发因素，事件发展过程中也会受到各个方面不同的影响，再加之政府内部职能划分不够明晰、部门之间配合不默契等缺陷的存在，使得群体性突发事件应对效果不理想、效率低。一方面，在思想观念层面，很多政府工作人员法律观念淡薄，缺乏足够的责任意识，“自我保护”意识过强。一是在日常工作中对待群众合理利益诉求往往表现出态度生硬、不耐烦、怕麻烦等，久而久之，群众对政府工作满意度高，对政府心存不满，长期得不到舒缓，这样就诶诱发群体性突发事件埋下隐患。二是在具体治理群体性突发事件过程中，过分地追求速战速决，怕事态扩大影响自己前途。在处理事件时，往往不区分群众利益诉求是否合理合法，一味地采用及不科学的方式，甚至不加疏导直接采用武力方式加以解决。虽然表面问题暂时解决了，但群众对政府的对立情绪没能化解，矛盾愈加尖锐。三是行政人员“官本”思想、“官作风”还不同程度存在。日常下基层少，关心群众少，与群众沟通不畅，对群众日常诉求收集不足，制定制度、出台政策不能做到全面、恰当、高效。所以，在处置群体性突发事件时，群众在想什么官员不知，为何引起此次事件官员不知等等。另一方面，在实际操作层面，政府官员处置能力不强。一是缺乏对事件的准确判断能力，包括事件的起因、损失、影响等等。从事情发展变化的轨迹来看，任何一次群体性突发事件并非独立发生，可以说是偶然中的必然。通常分析一件突发事件的发生可能由许多事由发展而来，但这些事件多是从小变大，一步一步发展而来。由于每个阶段缺少准确的把握最终导致一系列连锁反应的产生。在治理过程中，许多治理人员恰恰缺乏的就是对事件的准确判断能力。二是政府各部门间的配合不紧密，部门之间职能分工不明确，存在相互推委、扯皮，推雪球问题，信息不准确、信息滞后，最终导致突发事件处置不力。从群体性突发事件应对角度来看，信息的快速且有效的传达是至关重要的。事件处理中一个小的、真实原因的错误传达，常常会使得矛盾更加尖锐，导致不可预计的损失。而我国旧的职能体制划分的相对不合理，处置速度远远赶不上事件发展变化的速度，延误了治理群体性突发事件的最佳时机，使决策者无法做出正确的判断、评估，采取了错误的应对措施，最终导致损失的进一步扩大化。三是基层资源投入不足、资源利用不合理。实践中，基层处置群体性突发事件的资源投入不足。一些基层的乡镇、街道缺少必要的突发事件处置设备。一些乡镇虽然投入了一定的资源，购买了相应的器械后既没有相应的专职人员负责，也没有日常的训练、演练；既没有丰富的应对经验，又没有扎实的基本功。资源虽然投入进去了，但并为起任何作用，结果也只能是白白的将资源闲置。久而久之基层突发事件应对处理能力并没有得到增强，遇到问题还是采取“靠、等、要”的态度。四是一些官员处置突发事件总是采取压制态度，有矛盾不上报也不解决，总是压制，使群众与政府间的矛盾更加尖锐化，近而造成更大的损失。
（三）社会企业、组织参与意识还很薄弱
很多社会企业、组织认为群体性突发事件是政府的事，与己无关，在应对、处置、化解事件过程中并未发挥出其应有的作用。但从目前国内所发生的群体性突发事件来看，群体性突发事件多半由政府行为引发外，还有相当一部分事件系社会团体、企业单位内部的小矛盾发展而来。一开始，仅为个人之间小的矛盾，未能得到及时、恰当处理后，慢慢地像滚雪球样发展，矛盾越来越大，渐渐超出了社会企业、组织的操控范围，最后只能由政府加以解决。如果在事件发展之初，社会组织、企业单位即具有做够的风险治理意识，多倾听职工的意见，采用更加合理的问题解决方法，不一意孤行，不任由其发展，想必不会到了最后一发不可收拾的地步。
（四）公众媒体在事件处置中的不当炒作
一方面，国家政府部门在处置突发事件的经验还不够丰富，在事件发生后没能做大向社会大众在第一时间公布，而社会公众对事件发生、发展、结果等具有极大的关注。另一方面，社会上一些无良媒体为满足大众的猎奇心理，利用自身的炒作团队对群体性突发事件原因、进展等进行恶意夸大性描述，借助互联网为工具进行的大肆恶意炒作，使得社会公众产生了诸多负面的、不真实的、错误认知，进而导致群体性突发事件的舆论压力越来越大，事件处置难度逐渐上升。
（五）群众维护自身权益的方式过于极端
2005年5月1日起《信访条例》正式施行，该条例对于保持各级人民政府同人民群众的密切联系，维护信访秩序，有序化解矛盾纠纷，减少群体性突发事件起到了极大地推动作用。但与此同时，我们也不得不承认信访制度对于那些矛盾激化后激进维权群众而言并未发挥应有效用。这些群众在合法权益受到侵害后便采用了围攻政府，在政府门前静坐，堵塞交通等极端方式，由此引发了群体性突发事件。问题的关键即在于群众根本还不知道有更为妥当的方法，或者即便有也没有采取极端行为方式解决问题效率高。一是因为群众法治意识不强，未经合法途径即采取高压维权方式。二是如前所述政府的工作不到位，相关问题越积越大，难以通过正常途径化解；三是诉讼维权效率低、效果差，不如极端方式效果好。
三、破解群体性突发事件难题的对策
群体性突发事件是社会风险到公共危机动态演进过程中的触发事件，是社会风险积累到一定程度的爆发。所以破解群体性突发事件难题的对策，笔者认为也应当从两个层面来做工作，即观念层面和实际应对层面。
（一）及时转变治理理念
从哲学角度而言，意识决定行为，有什么样的意识就要产生什么样的行为，所以化解群体性突发事件，首先要建立形成科学的处置理念。
1、强化依法处置理念应用
党的十六大既已提出要把依法治国作为“党领导人民治理国家的基本方略”，还把依法治国作为是“发展社会主义民主政治”的一项基本内容。治理群体性突发事件也应纳入法治化范畴，必须以法律和法规为前提，以合理合法的处置为小前提，这样才能保障处置结果的合法性。因此，在群体性突发事件的预防、处置和宣导过程中都应牢固树立依法治国理念,从应急预案的制定、政府工作人员的培训、人民群众的引导等等都应融入依法治理理念，做到恰当运用多种综合治理方法，最后构筑出一个适应我国当前形势的有效、可行、完备的预防和治理机制，恰当化解好每一起群体性突发事件，为创造一个安全和稳定的良好社会环境打牢基础。
2、“突发”与“必然”的博弈
我国贫富、阶层、城乡、地区结构性的差距等基层因素群体性突发事件常有发生的根源。许多政府人员仍认为群体性突发事件就是“突发”的，是不可防范的。处理群体性突发事要么依赖于固有的一套办法“接待上访”，矛盾得以暂时平息；要么借助各级政府已建立了相关的应急预案，但缺乏形成行之有效的制度，最后也难以化解群体性突发事件。两种做法均未起到作用的根本原因还在于观念未更新。群体性突发事件是社会风险到公共危机动态演进过程中的触发事件，是社会风险积累到一定程度的爆发。从哲学上讲，也就是量变到质变的发展。应当建立起群体性突发事件并非“突发”，而是一个慢慢积累的过程的理念是十分必要的。在事件发展之初就加以恰当处理势必不会发展到后来的群体性突发事件。
3、由静态处理向动态应对转化
近些年群体性突发事件的诱因包括搬迁问题、征地问题、楼市崩盘引发的系列问题等，这些问题背后应该是政府、企业、公民、组织等各大团体间利益的博弈，也就是说治理群体性突发事件的过程就是这些利益团体互相博弈的过程，是一个动态而非静态的过程。因此，广大政府人员在头脑中应及时树立动态的治理理念，摒弃旧有的静态处置应对法则。与此同时，要有与时俱进的动态应对方案。随着时间、社会不断发展变化，要及时更新应急管理制度，随时将新的社会矛盾处置设定在管理制度中，加强实践和练习，如此往复，确保应急预案在关键时刻发挥效用。
（二）全方位科学处置
1、自上而下完善相关法律规定
首先，应当在宪法之中明确规定公民权利保留，也即公民权利克减的底线。作为母法应当对于公民权利保留予以规定，只有在宪法层面上将公民权利保留予以规定，其他法律法规才能作出相应完善，保障好公民的权利。其次，应完善地方法规规章，依据地方实际，利用好人力资源，制定出适合当地实际群体性突发事件应对法规规章。再次，完善监督体制。一来扩大监督主体，将社会组织、企业单位及个人囊括进来；二是发展多重监督体制。这样从宪法到地方法规，上至中央下至地方建立起治理群体性突发事件完备的法律体系，为科学处置突发事件提供法律大前提。
2、充分发挥政府治理能力
首先，领导干部应积极践行党的群众路线，多下基层，多与老百姓沟通。通过下基层及时收集群众中反应强烈的问题，及时问责、处理，在问题的发展之初就得以发现并得到恰当的处理，进而避免后来的群体性突发事件。其次，遵循比例原则应对群体性突发事件。在治理群体性突发事件时，政府任运应当适度行使权力，在有多种可供选择的方案时，应当选择对公民权益损害最小的，而非为达目的不择手段，如果有温和的治理措施，就不能采用激烈的处理办法，要将损害降到最小。再次，应当完善处置程序。群体性突发事件的发生到治理包括案件的预警、信息的公开、措施应对及善后处理等四个大环节，所以要从四个方面入手对程序全面规定，形成制度。第四，强化政府责任落实。通过完善责任落实来制约政府权力，使其成为真正的服务型、效能型政府，进而减少群体性突发事件发生的概率。
3、公众传媒全面、准确、真实报道
媒体适当公开，有助于管理者广泛的听取意见，倾听群众的声音，了解事情真相，为决策提供帮助。但媒体恶意炒作对于事态发展百害无一利。所以，在处置群体性突发事件过程中，一方面，有关机关应第一时间向社会公布事件真实情况，避免舆论的恶意炒作；同时要依法处置媒体负面新闻，采取封堵、删除和正面引导等干预措施，把炒作尽可能消灭在萌芽状态。及时追究恶意炒作、不实报道等媒体责任，维护正常的媒体秩序。另一方面，媒体应与政府等机关形成良性互动，加强报刊、电台、电视台等主流媒体和以互联网为代表的新兴媒体与政府间的日常合作，以沟通促共识。在突发事件发生后有关机关应立即与党委宣传部门和媒体沟通联系形成新闻通稿，采取新闻发布会、组织专题采访、新闻发言人谈话等多种形式将正面声音向社会公布，有效降低恶意炒作发生的可能性。
4、社会企业、组织应肩负起社会责任
治理群体性突发事件并非仅是政府的责任，事实上各社会组织、企业单位也是有其相关责任。目前，社会企业、组织在治理群体性突发事件过程中的作用发挥不充分，可以说如果社会组织、企业单位在问题发展之初就加以适当的处理，就不会引发后来的群体性突发事件。建议社会企业、组织肩负起相应的社会责任，加强对职工的关心、关爱，建立完善的沟通机制，真切地将矛盾纠纷化解到基层，消灭在萌芽。在事件发生之后，社会企业、组织也应积极参与应对突发事件之中，充分借助自身优势，找准事件原因，促使事件根本化解。
5、引导广大社会民众依法维权
首先，要充分尊重群众知情权，要做到对群众襟怀坦荡、开诚布公，把实际情况和事实真相向群众讲清楚、说明白。在政府第一时间公布权威信息后，广大群众应保持客观谨慎的态度，做到不信谣、不传谣。其次，对于涉事群众，要加强引导，做通当事人的思想工作，稳定其情绪，控制其言行。再次，要切实提高广大社会民众的法律意识。作为司法执法机关应切实做好普法宣传工作，采取更加生动、更加贴合实际的方式向社会民众宣传法律知识，提高民众依法维权意识，摒弃采取过激行为如发动群体性突发事件等错误维权的认知，进而减少群体性突发事件发生的可能性。
总而言之，由于群体性突发事件的发生并非偶然，稍有处置不当极易产生不良社会影响。通常一个群体性突发事件是由于多种原因，多个问题所致，一个事件也可能带来许多连锁反应。所以处置群体性突发事件，一方面，完善相关的应对理论，形成完整的应对体系；另一方面，加强应对研究，要切实提高治理者的自身素质，从法律法规、政府、社会、企业、民众等多角度、全方位地开展预防工作，将矛盾化解在萌芽，有效避免矛盾纠纷的不当扩大。这样才能够合理有效的治理群体性突发事件，维护社会的和谐稳定，保障群众安居乐业。（营山县法院 刘春莲）
