【关键词】行政行为
1.行政行为主体的合法性
行政行为主体合法包括两个方面的内容：第一，行政主体的设立必须合法，同时行政主体须具备行政主体资格，行政主体是能以自己名义拥有和行使行政职权，并对自己实施行为的后果承担法律责任的机关或组织。只有具备法定资格要件的行政主体所做的行政行为才是合法的行政行为；第二，行政主体的职权拥有应当合法，行政行为的实施必须要有宪法、法律、法规设定或由有权机关依据宪法、法律和法规的规定授予，否则就是滥用的或超越职权的行政行为。
2. 主体的权限合法性
行政行为是行政主体运用行政权对相对人作出的具有法律意义的行为。行政权力是行政行为的核心，是实施行政行为不可缺少的前提。但是任何行政权力总要有一定的限制，因此法律从各种角度对行政权力设定了一定限制，行政权力的运用不能超越这些限制性规定。行政主体的权限限制体现在主体必须在法定的界限内实施行政行为，遵守法律的规定，不得与法律的规定相违背，否则就必须对自己的行为承担相应的法律责任。
3.行政行为内容的合法性
只有在内容上做到合法的行政行为才能更好的诠释行政行为合法性问题。内容的合法性首先表现在行政行为的行使要有法律依据为前提。行政主体必须依据法律的规定拥有行政职权来实施行政行为，行为所适用的法律法规要确保正确，证据要充分，同时必须符合法定的范围与幅度。其次在于行政行为要有事实的依据。任何行政在做出之前，必须有合符法律规定的情况出现，即法律规定中假定的部分在实际生活中变成了现实。这一事实的出现才能使得行政主体做出的行为满足现实的需要，才能完成行政管理的职能，维护良好的社会秩序。最后，行政行为的目的必须符合法的本意和精神，绝不能违反立法的意图或者违背法律的宗旨和原则。
4.行政行为的程序要合法
行政行为的程序是指法律规定的行政主体作出的行政行为应遵循的步骤、顺序、方式、时限以及与之相适应的规则。程序合法是行政行为合法的要素之一，程序违法，行政行为就失去了合法性的基础。行政主体在实施行政行为时不仅应遵守实体法，还要遵循程序法，做到程序和实体的有机统一。程序法一方面是提高行政效率的手段，另一方面起着限制行政权力以确保行政权有效行使，即通过行政相对人的民主参与来保护公民权益不受行政权力任意侵犯。由于我国长期存在“重实体、轻程序”的传统，行政机关在做出行政行为时没有遵循相应的程序，行政人员实施行政行为也忽视既定的行政程序，这违背行政行为合法性原则，也对依法行政造成了极大的困难。目前，加快行政程序法制建设的步伐，监督行政机关及其人员依照行政程序实施行政行为，已经成为人们的共识。在者，合法的行政程序既要行政行为符合行政程序的基本原则，又要符合行政程序法治化的规定。不同的行政行为对法律程序要求不同，在实践中程序法的具体规定也要符合行政行为的特征和现实的客观情况。例如行政处罚有一般程序和建议程序之分，抽象行政行为和具体行政行为的程序要求也不尽相同，因此要制定具备原则性和灵活性、普遍性与特殊性统一的行政程序法典。
5.行政行为的形式合法性
行政行为的形式合法即行政行为的表达方式要合法。行政行为有要式行政行为和非要式的行政行为之分。对于要式行政行为，法律规定必须具备一定的形式，否则该行政行为就是不合法的，也会因此被相关有权机关撤销而丧失法律效力。例如具体行政行为的行政许可就是一种典型的要式行政行为，行政主体对符合法定条件的申请人做出许可决定后，必须依据法定形式在规定的时间内向申请人颁发行政许可证。
6.行政行为适用要法律正确
行政行为准确的适用法律，是行政行为合法性的基本要求。行政诉讼法规定，行政行为适用法律错误的额，法院应当撤销。“适用法律错误”是指行政主体实施行政行为违反了程序法规定，或者适用了不相适应的额法律、法规或条款，或者使用的法律、法规或条款不是调整相应行政法律关系的规范，包括实体法规范和程序法规范。司法实践中常见的行政行为适用法律错误体现在：（1）应适用此法而适用了彼法；（2）适用了尚未生效的法律规范；（3）适用已经失效的规范；（4）适用了本机关无权适用的规范；（5）规避法律，应适用上位法而适用下位法，应适用特别法而适用一般法；（6）适用法律条款错误。
7.行政行为必须符合公正法则
行政行为要公平、正直、合情、合理。它要求行政主体实施行政行为时，对同等情况要同等对待，而不能因为某些主观因素滥用职权给予显失公正的待遇。与之对待相对应的则是歧视和反复无常，例如行政机关处理不同相对人的同样性质同样情节的违法行为时，给予了不同程度的惩罚措施。实践中，不公正的行政行为主要指以下情形：（1）罚过不相当；（2）相同情况不同罚；（3）不同情况相同罚；（4）不考虑情节。站在保护相对人合法权益和规范行政主体行为的的角度上，要认识并使行政行为符合公正法则，才能保证行政行为的合法性。
二、行政行为在实施的合法路径、现状及原因
法制是人类社会的实践结果,是人类社会自我治理的经验表现形式,是人类社会进化的产物,法制进化过程体现着人类社会的发展阶段。“
（一）行政行为实施的合法路径
“对于如何有效地控制行政机关的问题,普通法已经无法提供任何令人满意的解决途径了。由于目前的法律体系不能有效地实现这一控制,我们必须产生一个新的法律种类,这就是所谓的行政法。”[ 20 ]控制政府权力以保障个人权利是行政法秉承的宪法理念。但行政法面临的挑战是,“既要赋予行政机关足够的权力,使它能够充分做好事,能够及时处理各种急迫的社会问题,同时,又要给它以严格的监督和约束,使它不能做坏事,不能侵犯公民权利。既要保证行政效率,又要保证社会公正。最好的政治形式便是将二者结合起来,既保证行政机关有足够的权力来处理当代复杂的社会问题,又能保证行政机关不致滥用权力，行政行为的合法路径也就应运而生。
行政行为实施的合法路径即是行政机关作出行政行为的程序，是规范行政机关为达到行政目的而必须经历的步骤、采用的方式，以及实现这些步骤和方式的时间和顺序的法律规范的总称。实际上，程序就是操作规程，没有程序保障，就没有合法路径可谈，实体权利义务就更无法实现的。建立完善的行政机关行政程序，从法律上把行政机关行政程序规定明确，如不按程序进行就是行政违法，促使行政机关依法及时作出行政行为，有利于提高行政机关公职人员的自身素质，从思想上使其从严要求自己，对行政行为实施有重要作用。
（二）行政行为实施的现状
由于行政行为实施的合法路径在实践中缺乏统一、透明、高效的程序，且行政程序合法的标准和条件过于原则和笼统，具有较大的自由裁量空间，所以行政机关在执法实务中，大量存在对行政相对人的申请不予受理、受理后不予答复、行政行为监督不作为等情况，严重影响了行政机关的合法、公正、高效的形象。
（三）行政行为合法路径受阻的原因
1.“官本位、权本位”等传统行政理念削弱合法行政思想
行政机关作为国家的管理机关，在管理过程中，承担了大量的行政事项。但由于长期受到计划经济[⑥]的影响，我们的一些领导和公职人员以“民”为本、以公民“权利”为本、以政府“责任”为本的现代行政管理理念比较淡薄。“官”本位、[⑦]“权”本位、“管”本位的传统行政管理理念在部分行政机关和行政机关公职人员中仍然存在。行政合法的法律观念相对薄弱，慎用审批的行政执法理念尚未建立。行政公职人员服务意识不强，效率不高，监管不严，权责不一，对行政机关违法行政的危害认识不足。
2.控制行政行为程序合法的法律规定不完善
（1）行政行为实施公开性、公正性不足，程序不完善。由于部分行政行为实施缺乏公开、透明度，行政相对人获得行政机关实施有关行政的信息，告知、听证等保障制度尚未完全建立行政相对人较难通过各种渠道获得实施行政行为的全部信息，了解行政所必备的条件和资料。目前行政机关行政的实施程序，有的由各单行法律、行政法规原则规定，有的是行政机关规范性文件等内部规定，这些导致行政行为实施的公开性不足，行政行为决定的随意性大，可预测性小；从操作规范上，缺乏统一、公开的实施办法，有些相同的行政事项，不同行政机关分别作出不同的决定，不符合行政合法性和合理性原则。
（2）行政行为实施的程序繁琐，重复行政、交叉行政的现象比较突出。行政程序合法的标准和条件过于原则和笼统，具有较大的自由裁量空间，不便于实际操作，并且层级多、环节多、期限长，有些项目需要跑多个部门，很长时间才能最后作出决定，严重降低了行政合法的时效性。缺乏统一、透明、高效的行政程序，在一定范围内存在搞暗箱操作、拖延行政、随意行政的现象，导致行政行政实施不合法的现象出现。
（3）行政机关关于行政行为实施的合法路径监督机制不完善，存在行政事后监管不到位、对违法实施行政行为的责任追究体系不健全等情形。这不利于加大行政机关公职人员的责任，不利于提高行政机关行政效率，这使得实践中很多责任无法追究，使得责任追究机制形同虚设。
(4)防范救济机制不健全。对行政行为实施过程中的违法现象尚未形成完整的防范机制，执法腐败现象时有发生，尚未建立有效的违法监督纠错机制。
行政机关及公职人员转变行政执法理念和思维方式，增强公职人员的公民权利本位和政府责任本位的行政理念。具体而言，行政机关公职人员要树立以下行政许可执法理念：
1、树立“服务行政”理念。服务行政乃现代行政之时代强音。从现代行政的本质来讲，行政机关的行政活动，是国家为社会提供公共品、为社会服务的一种形式；从行政权的权力来源分析，政府的权力来自于人民的授予。因此，行政机关在进行行政许可活动时，必须认识到自己作为服务者的地位，认识到行政许可本身的服务性。
2、树立“成本效益”理念。根据法律经济学的观点，效益或财富的最大化是法的宗旨，所有法律活动都以资源的有效配置和利用为目的。因此，行政机关在进行行政许可活动时，应该在行政许可权的具体设定和运作问题上，以低成本求高效益，并不断完善已有制度。
3、是树立“诚信行政”理念。市场经济是一种信用经济，社会信用制度的建立，重点在于政府行政管理的诚实和信用，政府应该为社会做诚信的表率。行政不作为降低了政府的公信力，损害了政府的权威和形象。行政机关公职人员在实施行政许可时，坚持行政许可的诚实信用和信赖保护原则。
4、是树立“责任行政”理念。权力和责任的一致性是权力的基本特质，有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿，一直是依法行政的基本要求。要进一步增强行政机关公职人员的责任意识、严格依法行政、建设法治行政机关的意识，进一步提高依法行政的能力与水平。
